警察超生被顶格处罚 专家："超生即开除"合法不合情

　　薛锐权在整理申诉材料。

　　因“超生”问题，广东云浮民警薛锐权在孩子出生前被单位辞退，他的妻子谢峥玲是一位在编教师，也在孩子出生后两个月被开除。与此同时，夫妻俩还面临15万余元的计生罚款。

　　去年5月底，广东省修改了计生条例，删除了“超生即开除”的明确表述。据此，薛、玲二人认为，对他们的处罚过于严厉，遂走上申诉之路。没等来期待的结果，今年11月初，夫妻俩选择在网络曝光此事，并引发公职人员“超生”该如何处罚的讨论。

　　11月12日，澎湃新闻向广东省卫健委政策法规处咨询，工作人员回复说，计生条例修改前，公职人员“超生”，处理方式只有开除；修改后，给行政处分，而具体给什么处分，由各单位综合实际情况自行决定，若认定情节严重，还是会面临最严厉的处分，即开除。

　　回顾薛、谢夫妻因“超生”被辞退、开除一事，不难发现，争议的焦点主要在于单位自定顶格处罚是否合适。

　　近日，广东地区三名公职人员先后向澎湃新闻表示，他们均因“超生”被单位开除，目前正在申诉中。由此可见，公职人员“超生即开除”的个案并非个例，“超生者”和所属单位对是否要顶格处罚容易产生分歧。

　　意外怀孕，曾打算流产

　　被辞退前，44岁薛锐权已经当了19年的民警。他是广东陆丰人，练过散打，于1999年从北京体育大学毕业，随后进入云浮市公安局工作，于2015年9月担任市公安局国保支队副支队长。

　　云浮市公安局。

　　从警以来，薛锐权获过1次二等功、5次三等功、2次个人嘉奖、2次先进个人。他自称，在整个当地公安系统中，他都属于业务能力突出、获得荣誉多的民警。

　　2006年8月，薛锐权与妻子陈某某育有一女。三年后，两人离婚，孩子随母亲生活。2012年1月，薛锐权迎来第二段婚姻，妻子谢峥玲是一名在编教师，她是初婚。同年7月，两人生育一子。

　　2012年10月，薛、谢二人离婚，并于2016年5月复婚。2016年9月，两人生育一女，这是薛锐权的第三个孩子。当时二胎政策已全面放开，当地计生部门认定，这个孩子属于政策内生育，未“超生”。

　　作为警体战训学院的“双千教官”，自2017年9月开始，薛锐权到中国人民公安大学教学，为期一年。2018年的“五一”假期，薛锐权回云浮和家人团聚。当月下旬，谢峥玲没来生理期，一查发现怀孕了。

　　薛、谢二人均称，这纯属意外怀孕，他们没计划再要孩子。薛锐权还解释说，他们上有4个老人，下有2个孩子，负担已经很重了，也不具备再要孩子的经济条件。

　　同年5月底，谢峥玲向学校报告已怀孕、请流产假，打算去医院做流产手术。然而，夫妻俩很快改变了主意。

　　据薛锐权讲述，当时，谢峥玲感冒，不适合马上做流产，于是他们打算陪两个孩子过完“六一”儿童节再去做流产，而6月初，他们留意到，广东省已修改计生条例，删除了“超生即开除”的明确表述。

　　“超生”即被开除或解聘，此前是控制人口的措施之一，随着人口形势的变化和法治观念的提升，该规定开始受到学界的质疑。2018年5月31日，《广东省人民代表大会常务委员会关于修改〈广东省人口与计划生育条例〉的决定》通过，自当日施行。据修改前的计生条例，公职人员“超生”会被开除，而修改后的计生条例显示，公职人员“超生”，面临的是行政处分。

　　薛、谢二人表示，了解计生条例已修改后，他们曾向省、市、区的卫计部门咨询，得到的答复是：会被处分，但不用被开除。他们提供的一段视频显示，当地街道办的计生部门工作人员答复说，像他们这样的情况，生下来就形成了“超生”，会被处罚，但可以留在单位继续工作。

　　薛、谢二人说，了解到这些后，他们就没打算做流产了，想着只要还有工作，受什么处分都接受。

　　澎湃新闻注意到，行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。广东省的计生条例修改后，外界的解读不尽相同，如广东省总工会官方微博在转发相关解读文章时表示，“不管公务员还是国企职员还是私企员工，超生不开除了”，但更为严谨的表述应为，公职人员“超生”，不必然作开除处分。

　　“要么采取补救措施，要么主动辞职”

　　2018年9月开始，因未流产，谢峥玲明显感觉到，来自学校的压力越来越大了，“那段时间，除了上课，就是(被)做思想工作”。她表示，曾跟校领导提过最新修改的计生条例，校领导称学校未收到相关文件，还反问她：如果不用开除，之前因“超生”被开除的老师怎么交代。

　　云浮市第一小学。

　　谢峥玲是云浮市第一小学的教师，学校位于云浮市云城区。云城区教育局作出的文件显示，2018年6月19日、6月20日、9月7日、9月11日、9月12日、12月12日-24日等，校领导多次做谢峥玲的思想工作，要求其采取补救措施。

　　谢峥玲说，学校、区教育局当时给出的选择是“二选一”：要么采取补救措施，要么主动辞职。采取补救措施是计生术语，指人工流产。

　　同年9月，云浮市第一小学向云浮市公安局发出函件，反映薛锐权的妻子谢峥玲已怀孕4个多月。此前，薛锐权未主动向单位报告此事。

　　云浮市公安局在通报中表示，考虑到薛锐权在公安机关工作多年，本着教育、警示、感化的原则，先后十几次找其当面谈话教育，但其本人拒绝配合。

　　薛锐权回应说，正式有记录的谈话应该有四五次，给他的选择同样是“二选一”：要么采取补救措施，要么主动辞职。

　　虽然来自单位的压力日益增大，但薛、谢夫妻还是打算把孩子生下来。

　　薛锐权说，到2018年10月，怀孕已近6个月，再引产属于大月份引产，被医生告知“不排除会危及大人的生命安全”，他不能去冒这个风险；他也曾向单位要求出证明，证明是单位要求其妻子引产，但被单位拒绝。

　　人口学者何亚福表示，如果在生育前，谢峥玲曾被催促做大月份引产，这也和相关政策有冲突。

　　公开报道显示，2014年1月7日，有媒体提问，卫计委目前如何处理计生工作中存在的在胎儿已形成后用人工方法强行终止妊娠的行为，即大月份引产行为。卫计委新闻发言人回应称，大月份引产是明令禁止的，计划生育政策实施有一个最严格的要求，就是禁止粗暴执法。卫计委对待这类事件的态度非常明确，将严肃查处，依法依纪处理责任人。

　　未生育前作出辞退决定，被质疑程序违规

　　2018年12月21日，薛锐权被停职60天。薛锐权说，停职后，他的工作就是“打杂”，还被安排扫地。

　　薛锐权计划申诉，但材料还没准备好，辞退决定就来了。他记得，2018年12月29日下午3时许，他正在外面扫地，接到通知说回单位开会。开会前，相关人员问他，采不采取补救措施，自己辞不辞职，他当场拒绝，随后就被宣布辞退决定。

　　被辞退时，薛锐权的第四个孩子还未出生。他认为，孩子出生后，计生部门才会认定其“超生”，而市公安局在孩子未出生前作出辞退决定，程序上已违规。

　　曾代理多起“超生”罚款案件的律师吴有水向澎湃新闻表示，是否“超生”，应由计生部门来认定，若计生部门尚未认定“超生”，其他部门无权认定，也无权提前以“超生”名义对相关人员作出处理。

　　何亚福也表示，孩子未出生前，卫计部门不会认定“超生”，因而公安机关在孩子未出生前辞退，程序上存在问题。

　　2018年12月，当时的云浮市卫生和计划生育局曾复函答复市公安局的咨询

　　相关文件显示，2018年12月11日、12月25日，当时的云浮市卫生和计划生育局(注：已改为云浮市卫生健康局)在答复市公安局的咨询时表示，谢峥玲现属于政策外怀孕，待她生育后，薛、谢所在单位按有关规定处理。

　　就薛锐权被辞退一事，澎湃新闻联系云浮市公安局多位工作人员，未收到回复。

　　在此前的通报中，云浮市公安局表示，薛锐权作为民警和公务员，知法违法，市公安局对其多次教育仍无转变，认定其已不适合继续在公安机关工作。

　　云浮市公安局工作人员此前接受封面新闻采访时表示，“单位肯定是不会随随便便就辞退一位公务员，薛锐权被辞退，是因为他的超生带来了一些衍生问题。在多次沟通无果的情况下，才将他辞退。”

　　云浮市公安局的答辩书，对孩子未出生前辞退薛锐权作出解释

　　澎湃新闻注意到，在一份《公务员申诉案件答辩书》中，云浮市公安局答复说，按照原市卫计局的答复意见，如果“薛锐权夫妇政策外怀孕的孩子出生后，双方单位和相关责任人仍按原计划生育考评办法及规定处理”的话，市公安局相关领导和全体民警也要因此承担相应的责任和后果。薛锐权处理政策外怀孕第三胎的行为已不符合《公务员法》、《人民警察法》等规定的“模范遵守宪法和法律”“法律规定的其他义务”“服从和执行上级依法作出的决定和命令”等义务和纪律，足以认定其行为符合《公务员法》、《公务员辞退规定(试行)》规定的可以辞退的情形，“不履行公务员义务、不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的”。

　　云浮市公安局在答复中还表示，2019年1月，薛锐权夫妻政策外怀孕的孩子出生。因此，如果该局当时未作出辞退处理，也可以再作出行政开除。“行政开除”属于行政处分最高处分，而“辞退”仅是解除和公务员的任用关系，而且开除和辞退的后果也不同，被开除者终身不能再成为公务员，而辞退还可以领取辞退费或根据国家有关规定享受失业保险。鉴于薛锐权在公安机关工作多年，本着教育、警示、感化且“两权相害取其轻”“举轻以明重”的原则，市公安局选择在其政策外怀孕后、即将生育前对薛锐权作辞退处理，体现了局党委对从警多年的民警的一种关心关爱，也符合法律法规的相关规定。

　　“走完所有申诉渠道无果，才选择网络曝光”

　　今年3月，生下孩子2个月后，谢峥玲被行政开除。

　　薛、谢二人认为辞退、开除的处分过于严厉，不服，走上了申诉之路。为了申诉，薛锐权至今未领每月3000元、共20个月的辞退费。

　　今年3月，薛锐权向云浮市委组织部申诉。3月个后，市委组织部维持了市公安局的辞退决定。之后，薛锐权向云浮市公务员局公务员申诉公正委员会申诉，后者依旧维持辞退决定。

　　与此同时，谢峥玲向云城区教育局申请复核，复核维持了开除决定。之后，她又向云浮市教育局申诉，对方作出不予受理决定。今年9月，谢峥玲向云城区法院提出诉讼，该法院作出不予立案决定。

　　2019月3月，云城区对谢峥玲作出行政开除决定

　　澎湃新闻注意到，谢峥玲曾提出，她在哺乳期被开除，侵犯了其合法权益。云城区教育局在复核文件中回应称，“超生”属于违法违纪行为，不仅不受法律保护，当事人还应收到相应的惩处。

　　11月初，感觉体制内的申诉都走完了，都没有等到预想的结果，夫妻俩决定在网络曝光此事，随后引起外界广泛关注。

　　薛、谢二人没有工作后，其家庭经济上陷入困难。薛锐权说，过去，他每月工资六七千元，妻子每月工资三四千元，才能负担一家老小的生活开支以及每月3500多元的房贷、1900多元的装修贷；现在没了工作，还有多个老人、小孩要养，只能靠以前的积蓄和他人接济度日。

　　薛锐权称，因手头拮据，家里已停过2次电。11月9日，谢峥玲接到诈骗电话，被骗了5000元，她给丈夫打电话时，忍不住哭了。

　　让薛、谢担忧的还有计生罚款，共计15万余元。

　　薛锐权表示，他们的诉求自始至终都没变过，希望上级有关部门重视、介入，取消辞退、开除决定，恢复他们夫妻的工作，其他任何处分结果都能接受。

　　争议中的顶格处罚

　　全面二孩政策实施之前，“超生即开除”的规定存在于不少地方人口与计生条例中。全面二孩政策实施后，许多地方修改后的人口与计生条例，依然保留了相关规定。

　　据澎湃新闻此前报道，2017年5月，上海财经大学法学院教授王全兴等四位专家学者搜集各省计生条例中有关“超生”的规定，综合各专家意见，历时两个月形成审查建议稿，邮寄给全国人大常委会法工委。

　　四位法学专家指出，计划生育关在保护劳动者合法权益。公民违反计划生育规定，是违反其对国家公民的义务，而不是违反其对用人单位的劳动义务，以干预劳动关系的方式落实计划生育政策，混淆两种不同性质的法律关系，是法律手段运用的错位。

　　同年10月，全国人大常委会法工委分别向广东等5个地方人大发函，建议这五地根实际情况对地方人口与计划生育条例中有关企业对其“超生”职工给予开除或者解除劳动(聘用)合同的规定适时作出修改。理由是，这些相关条例已经与变化的情况不适应，需要进行调整。

　　之后，广东省也作出相应了努力。

　　去年5月底，广东修改计生条例，删除原第四十条“超生即开除”的明确表述，对公职人员“超生”采取行政处分。值得注意到的是，行政处分包含开除，何种情况下适应开除处分，并由谁来裁定，没有更为细致的规定或解释。

　　同年7月，广东省高院发布的《广东省劳动人事争议仲裁委员会关于劳动人事争议仲裁与诉讼衔接若干意见》显示，如果用人单位以劳动者违反计划生育政策为由解除劳动合同的，应承担违法解除劳动合同的法律责任。

　　然而，公职人员“超生”，是否要顶格处罚，“超生者”和所属单位容易存在分歧。

　　近日，广东地区三名公职人员向澎湃新闻表示，他们均因“超生”被单位开除，目前正在申诉中；因多种因素考虑，暂时不愿意事件曝光。

　　上海财经大学法学院教授王全兴曾推动全国多地地方性的人口与计划生育条例修正，他接受新京报采访时表示，具体到薛锐权夫妇的个案上，这是部门规章和地方性法规相冲突的结果，该冲突难以借助法律渠道解决。若部门规章中关于计划生育的陈旧规定得不到修改，法律冲突依旧，三胎生育之争仍会复现。

　　人口专家黄文政向澎湃新闻表示，当前，中国人口出生率低，但现实情况是，计划生育政策并未取消，各地的相关政策也有所差异。公职人员若“超生”就开除，这种顶格处罚的方式，从法理上说，也可以说是合法的，但不合情合理，值得商榷。

　　黄文政分析说，导致顶格处罚的深层次原因，可能跟地方仍存在“计划生育一票否决制”有关，可能跟单位领导的认识、判断有关，还可能和具体事件的具体情形有关，难以一概而论。

　　人口学者何亚福表示，广东地区不少“超生”人员向其咨询过，包括公职人员，有的被单位开除了，有的没有被开除。当前从全国来说，大的趋势是减轻处罚，不宜再实行过于严厉的处罚。